Перейти к основному содержанию

Парадокс децентрализации: районов будет меньше, но услуги станут ближе?

19 августа, 2020
Парадокс децентрализации: районов будет меньше, но услуги станут ближе?

В Донецкой области децентрализация идет не один год, но только 5% населения живет сегодня на территориях объединенных территориальных громад. Более того, даже там порой царит двоевластие: чиновники райадминистраций все еще никуда не делись, и просто бесполезно дублируют административные и управленческие функции.

В сложном процессе децентрализации множество направлений, нюансов и деталей. Но, наверное, первым делом каждого гражданина начинает «цеплять» простой бюрократический вопрос: где находится центр канцелярской власти, куда идти за бумажками и справками, где решать самые рядовые административные вопросы?

И тут, на первый взгляд, децентрализация грозит проблемами: вместо 18 районов в области планируют оставить только восемь-девять. Точно появятся Донецкий, Мариупольский, Покровский и Краматорский районы, а вот относительно остальных все еще спорят. Означает ли это, что ехать в «центр» придется дальше? Совсем нет.

Дело в том, что ключевым элементом предлагаемой реформы является создание объединенных территориальных громад, ОТГ. Если очень, очень сильно упрощать, это что вроде микро-районов: новые админединицы получают полномочия и ресурсы тех населённых пунктов, которые объединились в это сообщество, и частично – нынешних райадминистраций и райсоветов. Этим можно убить двух зайцев: сократить неэффективный управленческий аппарат низовых территориальных громад, проедавший до 80% бюджетов небольших населенных пунктов; и ликвидировать раздутые штаты райсоветов и райадминистраций.

Предполагается, что ОТГ не станет элементом, который в шкале о рангах будет находиться ниже районных советов. Напротив, громады  выходят из подчинения последних, и по большей части переходят на прямые отношения с госбюджетом.

Кроме того, и состав, и структуру ОТГ могут формировать самим местные жители. Именно они выбирают, к какому узлу самоуправления присоединяться. Это, впрочем, порой порождает конфликты с чиновниками, привыкшими сами «нарезать» карту так, как им захотелось.

У всего этого есть и крайне важное следствие: большинство административных услуг становится территориально ближе к конкретному жителю области, ведь в теории в каждой громаде создаётся свой центр предоставления административных услуг. В Донецкой области работает и такой интересный формат, как мобильные ЦНАПы – например, только в конце марта такие машины получил Торецк и Очеретино.

Теория на практике

Но красивая теория порой наталкивается на уродство реальности. Так, ОТГ создаются очень медленно. В области их пока что всего 13 (согласно официальным данным государственного портала decentralization.gov.ua), хотя Донецкая – один из лидеров децентрализации в стране. На самом деле на бумаге в области созданы 18 ОТГ, но во многих еще не прошли местные выборы. Всего же запланировало создание в области 65 объединенных громад.

Дискуссии о том, как и в какой конфигурации сформировать ОТГ, могут на местах идти годами. Представители государственной власти пытаются продавить вариант, в котором поделить ресурсы и влияние предлагается более или менее равномерно. Жители тех населенных пунктов, рядом с которыми есть крупные экономически эффективные предприятия, надеются кормиться с налоговых поступлений этих дойных коров. Мелкие села нередко не желают объединяться с крупными поселками, опасаясь, что бюджетный пирог будут нарезать не в их пользу.

Некоторые удаленные населенные пункты могут решить, что созданием микроскопического ОТГ они способны решить проблему логистики – ведь в теории в каждой объединенной громаде создаётся свой центр предоставления административных услуг.

Но в результате возникают откровенно нежизнеспособные ОТГ: слишком маленькие, или те, кому не достались «кормильцы». Например, в области имеются ОТГ вроде Андреевской, где всего населения около в 3 тыс. человек. Не существует сценариев, при которых эта громада способна прокормить свой административный аппарат. Это означает, что часть административных услуг ОТГ придется в прямом смысле слова делегировать и покупать в соседнем Краматорске.

Сложности районного масштаба

Проблема возникает и с районами. Теоретически после очень сильного укрупнения они должны лишиться львиной доли полномочий, оставив у себя только надзор за законностью принятия решений органами местного самоуправления. Никаких функций реального управления у них остаться не должно, что сильно сократит штат и расходы.

На деле же до сих пор не понятно, какова будет реальная структура и полномочия префектур-наследников, останутся ли райсоветы как структуры власти, и пр. – страна все еще ожидает законов, в которых данные вопросы будут прописаны.

Но пока что возникают странные комбинации: например, в Донецкой области уже можно было бы отказаться от содержания тысяч чиновников трех районов: Лиманского, Добропольского и Александровского, ведь вся их территория уже входит в состав тех или иных ОТГ. Но процесс укрупнения районов не произошел, и всю эту толпу бюрократов приходится кормить совершенно зря, хотя само их существование не только больше не приносит пользы – но вносит только путаницу в управление территориями.

Грандиозная проблема для ОТГ – неспособность или нежелание региональных представителей Госгеокадастра надлежащим образом оформить и выдать громадам принадлежащие им земли. Спотыкаются в основном на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся за пределами населенных пунктов. Сегодня их эксплуатируют нередко  нелегально, а порой -- по серым схемам. В результате ОТГ лишаются важного потенциального источника заработка.

Уникальная проблема Донецкой области: города или поселки-матрешки. Например, поселок Сартана должен стать административным центром Сартанской ОТГ. Но согласно нынешней иерархии, он сам подчиняется административно городу Мариуполю! Это нелепо и порождает неразбериху, однако ситуация не решается годами.

Пока же жителям нашей донецкой области можно дать один важный совет: внимательно думайте, как и с кем объединяться в ОТГ. Ведь от этого зависят самые важные вопросы: где будет ближайшая к вам школа и поликлиника, где можно будет поменять паспорт, и отремонтируют ли дорогу на вашей улице. Как ни парадоксально, но пока нет законного механизма выйти из не понравившегося ОТГ и поменять его на более эффективный. Так что выбирайте партнеров с умом!